내각책임제와 대통령제

내각책임제와 대통령제

I. 서론   근래에 와서 학자들이 진지하게 관심을 기울여 온 정치적 제도적 문제 중의 하나는 민주주의를 공고화하는 데 있어서 여러갖지 형태의 제도들이 미치는 영향에 관한 것이었다. 그러나 이 주제는 논의는 많이 되었지만, 다양한 지역들에서 일관되게 나타나는 현상을 체계적으로 밝혀주는 연구결과는 많지 않았다. 헌법이라는 것이, 민주주의가 잘 운용되는 국가에서는 정부가 결정을 내리는데 적용되는 기본원칙으로 작용하며 또 정부가 계속 통치할 수 있는 조건들이나 정부가 민주적으로 교체되는 조건들을 제시하는 “제도적 틀”이라는 점을 감안할 때, 이에 관한 체계적이고 교차지역적인 연구결과들이 많지 않았다는 것은 매우 불행한 일이라 하겠다. 헌법은 민주주의 체제의 여러 요인들 중의 하나라기보다는, 여러 제도들이 종합적으로 구성되어 만들어진 틀이라 할 수 있다. 이 틀안에서 여러 제도들이 구성되는 방식에 따라 다양한 민주주의의 유형이 나타나게 된다.   민주주의가 오랫동안 지속되는 국가들에서 현재 적용되고 있는 헌법들을 연구한 바에 의하면 그 종류가 생각보다는 매우 제한되어 있음을 알 수 있다. 스위스를 제외하면, 오늘날 존재하는 민주주의 국가들은 미국처럼 대통령제이거나 대부분의 서구국가들처럼 내각제이거나 또는 두 가지의 혼합형태인 중간형 대통령제 중의 하나이다. 중간형 대통령제에서는 프랑스나 포르투갈처럼 대통령은 국민들의 직접선거로 선출되고 총리는 의회에서 다수를 차지하는 정당의 지도자가 맡는다. 이 장에서는 흔히 “순수 대통령제”와 “순수 내각제”라고 부르는 제도들을 대비시키는데 주된 관심을 두고자 한다. 각 제도들은 근본적인 면에서는 단 두 가지의 특징들 밖에 가지고 있지 않은데, 우리의 분류 목적을 위해서는 이러한 특징들이 필요하고 충분한 것으로 생각된다.     II. 본론   내각책임제   1. 의회정치의 발달과정 의회제는 근대 사회의 성립과 더불어 발생한 가장 중요한 정치제도이다. 의회제는 근대 사회의 성립 이후 이해의 다원적 분화로 말미암은 공동체의 붕괴를 방지하고 사회적 통합기구로서 등장하게 된 것이다. 이러한 의회제도는 국민의사를 표현하는 곳인 동시에 또한 국가의사를 결정하는 곳이다. 이러한 의회제도를 중심으로 한 정치를 의회정치라고 하는 바, 이런 의미에서 오늘날의 정치는 모두 의회정치이다. 오늘날의 정치제도 중 의회정치의 이념을 가장 전형적으로 구현한 것이 의원내각제이다. 의원내각제는 행정권을 장악하고 있는 내각의 조직이 의회, 특히 하원의 다수당에 의하여 성립하는 제도를 말하며 이는 민주정치의 책임을 가장 예민하게 감촉할 수 있는 정치형태로서 인정받고 있다.   이러한 의회제도의 발달은 근대사회의 성립, 즉 중세 말기의 전제군주정치 하에서 귀족과 시민의 대표가 정치에 참가하는 하나의 형식으로서 발생하는 시기로부터 시작하여 다음의 세 단계로 구분할 수 있다.   (1) 참여의회 시대(중세말기-근대초기) 이 시기는 의회정치 발달의 제1단계로 볼 수 있는데 귀족과 시민이 그 정치적 자유와 권리를 신장시켜 의회에 참여하게 되었다는 점을 그 특징으로 하고 있다. 16세기 이전의 영국과 프랑스의 의회에서 찾아볼 수 있었던 것으로서 이 당시의 형식상으로는 국민대표의 참여의회의 형태를 보였지만 실제로는 군주정부의 하나의 부속기관이며 군주의 자문기관에 불과했다. 다시 말해서 표면상으로는 군주의 과세와 입법상의 주요한 문제를 심의할 수 있도록 되어 있었지만 사실은 전적으로 군주의 권력과 의사에 따라 의회가 운영되었다.   (2) 입헌의회 시기(17세기-18세기 말의 시민혁명 시기) 의회정치의 제2단계는 시민혁명을 통한 입헌정치의 실현을 본 시기이다. 이를테면 영국에서는 17세기의 이대 혁명 (청교도혁명과 명예혁명), 프랑스에서는 18세기 말의 대혁명기에 보여졌던 입헌의회정치의 출현이 그것이다. 시민혁명을 통해서 입헌정치는 확립되었으며 여기에 민권의 보장과 신장을 지향하는 의회제도은 이미 정부의 단순한 부속기관이 아니라 헌법상의 독립기관으로서 국가의 필수 불가결의 입법기관으로 되었다. 즉 부르조아 혁명을 거친 후에 나타난 근대 의회는 피선출자와 선출모태와의 사이에 특정한 명령 위임관계를 가졌던 전근대적 등족회의(신분의회, 삼부회)와는 달리 광범한 국민의 대표기관으로서 출현하였으며, 또한 그것으로써 국정상의 최고의 지위를 요구하게 된 것이다.   (3) 의회정치의 확립기(19세기-20세기 초) 의회정치 발달의 제3단계는 의회제도의 기반이 교양과 재산이라는 조건으로 제한된 일부 유권자로부터 널리 국민적인 대표에로 확충됨으로써 정치의 실질이 입헌 군주제로부터 의회제 민주정치에로 옮아가게 된 시기라고 볼 수 있다. 이것은 대체로 1832년 영국의 선거법 개정으로부터 19세기를 통해서의 여러가지 개혁을 거쳐 20세기 초의 보통선거법의 실시에 이르는 동안에 점진적으로 확립된 원칙이다.   2. 의회중심제의 특징 영국의 의회제 민주정치는 군주제 하에서 발달된 민주정치의 가장 전형적인 형태의 하나이다. 이것은 입법부로서의 의회를 중심으로 하는 정치를 말한다. 즉, 그것은 표면상 의회에 있어서의 군주가 정치운영의 핵심이 되며 의회에서 의결된 법안은 모두 군주의 비준을 거쳐 법률로써 공포되고 있기 때문이다. 그러면 의회제 민주정치의 특징으로는 대체 어떠한 것이 있을까?   (1) 보통선거제를 기초로 하는 대의제 민주국가의 하나의 형태, 즉 대의정치에 의해서 국민주권의 원칙이 습관적으로 확립되었다는 점이다.   (2) 입법부로서의 의회를 국정의 최고기관으로 하는 정체체제라는 점과 내각책임제의 성격을 띠고 있다는 점이다. 즉 의회는 그의 고유한 기능인 법률의 제정, 국정사항의 심의, 그리고 내각의 행정을 감독하는 권한을 가지고 내각 총사직이라는 형식으로서 내각을 교체한다. 이런 의미에서 이것을 내각책임제라고 한다.   (3) 원칙적으로 의석을 가장 많이 차지한 정당의 수뇌가 내각을 조직하는 의원내각제로 되어 있다는 점이다. 어떤 의미에서 볼 때, 이것을 다수당 내각제, 다수당 정부 및 정당 내각제라고도 부를 수 있다. 이러한 내각에서의 수상은 그 권한이 매우 강하여 실질적으로 각료들의 임면과 통솔권을 행사한다. 수상은 입법부에 의하여 선출되며 일반적으로 하원을 지배하는 정당의 수령이 그 지위를 차지한다. 이러한 의원내각제에 있어서는 내각은 의회에 대해서 법안제출권을 가지며 의회에 출석하여 의원들의 질의에 답변해야 할 의무도 가진다.   (4) 행정부로서의 내각이 의회에 대해서 해산권을 가진다는 점이다. 이러한 내각의 하원에 대한 해산권은 비단 의회의 내각불신임에 대한 응전을 의미할 뿐만 아니라 국민에게 총선거를 요구하여 행정부의 정책의 가부를 묻기 위한 조치라고도 볼 수 있다.   3. 의원내각제의 운영   (1) 의회와 내각과의 관계 의원내각제 하에서는 한편 행정부(내각)에 대한 의회의 민주적 통제를 보장하기 위하여 의회는 불신임 결의권을 가지며 다른 한편 정부는 의회의 독선을 막는 민주적 통제로서 국회의원 임기전 개선을 요구하는 국회 해산권을 갖는다. 국회해산은 정부를 통제하는 국회의 모든 수단에 대항하여 정부가 자기방어를 위한 하나의 무기가 된다. 이와 같은 국회의 불신임 결의권에 대하여 정부는 국회 해산권을 가짐으로써 양자 간의 견제와 균형을 보장하게 되는 것이다   각국의 의원내각제를 비교해 볼 때, 스위스형은 국회의 불신임에 따라 행정부는 그의 정책을 변경해야만 하는데 이것은 행정부가 입법부의 의도에 따르는 것을 의미하는 것이므로 행정부는 의회의 단순한 집행기관에 불과한 것이다. 반면에 구 독일형(비스마르크형)에 있어서는 내각이 의회에 의존하는 것이 아니라 반대로 국회가 내각에 종속되어야 한다고 보는 견해이다. 대체로 영국형의 의회제도는 이 양자의 중간형이다. 따라서 정치적으로 입법부와 행정부 간의 균형이 변동되면 혹은 스위스형, 혹은 구 독일형으로 접근하게 된다.   (2) 다수당(정부당)과 반대당 영국의 의원내각제의 운영에는 무엇보다 양당제도의 확립과 대립이 전제조건이 되고 있다. 이러한 상태는 총선거의 결과에서 야기되는데 총선거에 패배한 정부당은 국회의 개회를 기다리지 않고 총사직하게 된다. 이와 반대로 다수당이 된 야당의 당수가 수상에 선임되며 반대당은 폐하의 정부당으로서 다같이 권위를 가지고 있다. 야당은 차기의 정권담당에 대비하여 이른바 준내각을 가진다. 특히 영국은 상하원이 있는 양당제를 채택하고 있으나 하원 우위의 원칙에 따라 하원의 다수당의 당수가 수상으로 선임되는 것이 일반적인 관례로 되어 있다.   다수당의 당수에 의해 조직되는 내각은 정부의 집행기능을 담당하고 관료가 수행하는 행정기능을 감독 통제한다. 내각은 의회의 위원회로서 수상은 타각원에 동배중의 수석으로서의 역할을 하며, 또한 행정기능의 특수화와 전문화에 따르는 내각 사무처와 소내각을 설치함으로써 내각에 있어서의 각원평등의 원리를 변경시키는 이른바 각원의 계석통제를 통하여 수상의 통제력을 강화하고 있다.   (3) 의회와 국민과의 관계 의회는 대의제 민주주의 하에서 국민의 일종의 정치교육적인 기능을 담당하고 있다. 즉 첫째로 넓은 영토 위에 산재하고 있는 국민들 사이에 보여지는 잡다한 이해 관계가 의견상의 싸움을 통합조정하는 기능이며, 둘째로는 의회의 심의과정을 통해서 중요 정책과 문제점을 분명히 밝혀줌으로써 국민들로 하여금 항상 날카로운 정치적 관심(공동사의 관심)을 갖게 하는 기능이다.   첫째의 기능은 국민의 의사가 국회에로 올라가는 상승과정(국민-->국회)을 말해주며, 둘째의 기능은 국회에서 표시되는 의사가 국민에게로 전해지는 (국회-->국민)을 말해 준다. 바로 이와 같은 두 과정이 원활하게 될 때에 의회정치는 그 기능을 발휘하고 있다고 말할 수 있다.   4. 의회정치 운영의 저해요인 그러면 의회정치의 건전한 운영을 저해하는 요인에는 어떠한 것이 있을까? 여기에서는 대체로 다음과 같은 몇 가지만을 제시하여 이를 검토해 보기로 한다.   (1) 의회주의의 원내주의적 해석 의회주의란 의회가 입법기능을 수행하는데 있어서의 토론방식을 통한 전정치과정을 의미한다. 그런데 의회주의의 원내주의적 해석이란 의회의 기능을 민주주의의 전체적인 정치과정에서 파악하는 것이 아니라 원내와 원외라는 공간적 영역적 이념을 가지고 의회를 보려는 견해이다. 일단 총선거에서 다수의 의석을 차지하게 되면 다음 선거 때까지는 다수당의 결정을 곧 국민의 총의를 대표하는 것으로 간주하면 되고 원외에서의 압력을 전적으로 무시하거나 배척해야 한다고 보게 된다. 이러한 생각은 당연히 의회의 기능을 오직 원외에만 한정시킴으로써 원외에서 전개되는 일체의 대중운동 내지 국민운동을 오히려 의회정치를 교란시키는 요인이라고 보기가 쉽다. 말하자면 일단 선거를 통해서 선출된 의원들은 그 임기 동안에는 무엇이 국가의 원리적 의사인가를 결정할 백지위임장이라도 유권자들로부터 받은 것으로 이해하고 있다.   일반적으로 정치를 특수층 사람들의 관심사라고 보는 생각이 일반 대중 사이에 뿌리 깊이 박혀 있는 곳에서는 그러한 관념에 사로잡히기가 쉽다. 그러나 일반대중의 정치의식이 점점 높아가는 동시에 또한 사회적 이해관계 역시 점점 다변화된 결과, 오직 투표라고 하는 고전적인 정치참여의 수단 하나만을 가지고서는 도저히 만족할 수 없게 된 이른바 대중민주주의의 시대에 이르러서는 위에서 지적한 바와 같은 원내주의적 해석은 불가불 수정되어야 할 처지에 놓여 있다. 또한 소선거구제 하에서 정당 후보자들의 지나친 난립으로 말마암아 일반 투표에서는 총유권자 또는 총유효투표수의 과반수의 과반수 미달(때로는 3분의 1정도에 가까운)의 의석을 차지하게 되는 것과 같은 상황 속에서는 즉 의석의 다수가 국민의 총의를 참으로 대표하는 것으로 볼 수가 없는 상황 속에서는 그러한 원내주의적 해석은 적용될 수가 없다.   그러므로 민의를 올바르게 대변해야 할 국회로서는 수시로 표명되는 다원적인 국민의사를 전적으로 원외의 압력으로서 배격할 것이 아니라 그것을 진지하게 받아들여 국정에 반영시키도록 해야 할 것이다. 이와 같은 의미에서 볼 때 원외에서 전개되는 유권자들의 진정한 호소는 부자연스러운 다수결을 자동적으로 수정하기 위하여 필요하다고 볼 수 있다.   (2) 다수결원리의 왜곡 의회정치의 건전한 운영을 저해하는 견해의 또다른 하나는 다수결원리에 대한 왜곡된 생각이다. 전제군주나 독재자와 같은 지배자 또는 대표자의 의사를 곧 국가단체의 의사로 간주하는 것을 지배자원리라고 부를 수 있다면 이것과 대조적인 이른바 다수결 원리야말로 현대의 민주국가에 적합한 유일한 민주적 단체의사의 형성원리라 할 것이다. 왜냐하면 현대의 민주국가에 있어서는 국가의 의사를 비롯하여 일체의 단체 의사는 그 단체 성원의 다수의사에 따라서 형성되는 것이 가장 정당시되고 있기 때문이다.   다수결이라는 것은 세 사람 이상의 집단에서 일정한 사항에 관해 그 성원의 다수의 일치된 의사로서 모든 성원을 구성하는 집단의사로 인정하는 집단의사의 결정방법이다. 민주정치에서는 무엇보다도 수를 중요시한다. 따라서 민주정치는 수의 정치라고 볼 수가 있다. 즉 민주정치는 머리를 깨뜨려 보는 대신에 머릿수를 계산하는 원리에 입각한다. 이리하여 민주주의 사회에서는 다수결로써 창조된 의사를 전체의 공동의사로 인정하여 이 결정에 전원이 복종해 갈 것을 요구한다.   그러나 아무리 다수 만능이라 할지라도 다수결원리의 밑바닥에는 절대로 침범할 수 없는 일선이 그어져 있다. 즉 현대민주주의 국가의 헌법은 거의 예외없이 인민의 기본적 권리를 보장하고 있는데 인간으로서의 자유와 평등, 생종과 행복 및 선거를 통한 정치참여 등과 같은 기본적 인권은 다수결로써도 침범해서는 안되게 되어 있다. 다수결원리에 입각한 정치는 바로 이러한 기본권의 기초 위에서 정책적 의사를 결정하여 실시해 가는 것이다. 뿐만 아니라 다수결 원리에 있어서의 다수는 그것을 얻는 과정과 방법이 반드시 민주적인 이치에 부합되어야 한다. 따라서 법조문의 교활한 악용과 자유로운 토의의 회피로써 소수의 의사가 마치 다수의 의사인 양 교묘하게 위장되어 민주주의의 가면 하에 사실상 다수의 횡포 또는 소수자의 독재가 행해지는 일이 있어서는 안된다. 또 한편 지극히 합리적인 절차를 밟아서 형성된 다수를 단순한 우연적인 수에 불과하다고 제멋대로 부인하여 이에 복종할 것을 거부해서도 안될 것이다.   요컨대 이상과 같이 민주정치는 다수파에 의한 수의 정치라고 할 수가 있지만 그 다수가 이치에 맞는 방법에 의해서 얻어진 것이 아니라면 절대로 민주적이라고 간주할 수 없음을 알 수가 있다. 다시 말하면 민주정치란 수의 정치인 동시에 이의 정치가 되어야 함을 알 수가 있다. 따라서 다수결 원리의 본질도 단순한 수의 지배 또는 힘의 지배에서가 아니라 자유로운 토의를 통한 이성의 지배라는 데서 찾아야 할 것이다. 다수결 원리가 올바르게 운영되어지기 위한 기본적인 요건은 과연 무엇일까? 이는 대체로 다음과 같이 네 가지로 설명할 수 있을 것이다. 즉,   (1) 자유 분위기의 보장   (2) 소수의견의 존중   (3) 결정작성 참여에의 적극성과 자주적인 식견의 구비   (4) 정치적 평등과 가치지향에 있어서의 동질성의 기반의 확립 등이다.   5. 의회제도의 위기와 그 대책   (1) 의회제도상의 위기현상 의회정치의 운영을 저해하는 요인에는 의회제도의 위기현상을 들 수가 있다. 근대의회정치가 지향하고자 했던 것은 자유롭고 평등하고 독립된 개인을 전제로 하고 의회를 정치적 통합을 위한 통로로 함으로써 아름다운 민주정치의 이상을 실현하는 것이었다. 그러나 이와 같은 의회정치는 기초 사회의 대중화와 더불어 서서히 그 모순을 드러내게 됨으로써 마침내 그 제도상의 위기를 초래하게 되었다. 의회제도의 위기는 다음과 같은 두 가지 사실로 말미암아 나타나게 되었다.   첫째, 의회의 지위저하 경향, 즉 의회는 국정상에 있어서 이미 결정적인 힘을 발휘하지 못한다는 사실이다. 분명히 국가 행정기능의 확대에 따르는 행정사무의 양적 증대와 질적 복잡화는 전문가가 아닌 일반의원에 의한 의회의 심의능력을 저하시키는 한편, 의회의 심의를 본의회 중심주의로부터 전문 위원회 주의로 옮아가게 했으며, 또한 수권입법적 성격을 가진 위임방법의 증대를 가져오게 하였다. 이리하여 정책결정의 핵심은 내각, 즉 방대화된 관료제에로 옮겨가게 됨으로써 의회의 입법기능은 공허화되고 있다. 의회는 국가의사를 형성하는 기관이라기보다는 오히려 행정부의 조치의 추인 또는 행정부에 대한 권한위임을 하기 위한 기관으로 전락해 버린 것이다. 더구나 국민대중의 대표인 의원이 정부를 조직하는 소수 지도자 또는 정단간부에 추종함으로써 정치적 결정권의 실질은 의회로부터 떨어져서 정부에로 옮아갔으며 의회는 이러한 정부행위를 정당화 내지 컴플러치 시켜 주기 위한 일종의 기구에 불과하게 되었다.   둘째로, 의회내부운영에 있어서의 난점이다. 정당이 중요한 이익에 있어서 상위하면서도 기본적인 이익에 있어서 일치되고 있는 경우에는 의회 안에서의 정당의 대립을 통해서 동일한 목표를 향하여 서로 협력해 가는 운동경기에 비길 수도 있다. 그러나 사회의 이질적 대립의 격화와 일반의사의 예정 조화적 존재에 대한 회의 등은 마침내 근대 초의 의회정치의 목가적인 희망을 급속도로 상실케 했다. 여기에서는 다수결 원리는 단순히 수의 정치로 전환됨과 더불어 소수자 보호의 요구는 무시되기가 쉽다. 이리하여 의회는 그 내부에 있어서 그 운영에 대한 미우 어려운 문제를 가지게 된다.   (2) 의회제도 위기에 대한 대책 그러나 이상과 같은 의회제도의 위기에 대해서는 여러가지 대책과 내부에 있어서의 개혁이 주장되고 있다. 즉 직접민주제의 도입, 직능대표제의 실시, 그리고 의회제도의 내부개혁 등이 대책으로 주장되고 있다.   1) 직접민주제의 도입 : 의회제도의 결함이 의원과 그 선거 모태인 선거민과의 유리현상에서 생겨지는 것으로 보여지는 한, 직접민주제의 요소를 도입하여 그 결합을 시정해 보려는 대책이 나오게 마련이다. 직접민주제는 국민투표의 형식으로 나타난다. 국민투표란 일반국민이 투표로써 국가의사의 성립에 직접 참가하는 정치형식을 말하는 것인데 여기에 일반 국민의 투표의 대상은 의원선거에 비해 공통적인 것이 특징이다. 직접민주제의 형태를 열거하면 다음과 같다.   첫째는 거부권이다. 이것은 정부가 공포한 법률을 무효로 하는 권한을 말한다.   둘째는 국민표결권 또는 국민재의제로서 이것은 법안찬부투표인데 의회를 통과한 법안의 찬부를 최종적으로 선거민의 표결에 부치는 제도이다. 이에는 헌법국민표결과 입법국민표결이 있는데 전자는 헌법의 전부 또는 일부분의 변경 및 수정을 하기 위하여 실시되고, 후자는 헌법 이외의 법률 또는 명령에 사용된다.   세째는 국민발안권이다. 이것은 의회가 국민이 요구하는 법률, 명령, 헌법에 대하여 수정 혹은 추가를 하지 않는 제도이다. 국민발안권과 국민표결권의 차이점은 전자는 항상 적극적이며 지도적인 입장인데 반하여, 후자는 항상 소극적인 입장이라는 점이다. 그리고 국민발안권은 그 방법과 내용에 따라서 동의적 국민발안과 구체적 국민발안으로 구별된다. 전자는 소위 동의에 의하여 발의되는 안으로서 구체적이 내용을 가지고 있지 않은데 대하여, 후자는 구체적 내용 즉, 헌법적, 입법적, 훈령적, 조언적인 이니셔티브를 가지고 있다.   네째는 국민소환권이다. 이것은 국회의원 및 고급 공무원이 취임한 후 일정한 기간이 경과되었을 때 이들을 계속하여 그 직에 머물러 있게 하느냐, 그렇지 않으면 사직케 하느냐를 유권자가 투표로써 결정하는 제도를 말한다.   그러나 이러한 국민투표 실시에 관해서는 오래 전부터 가부비판이 서로 대립되어 의견이 분분하다. 즉 국민투표제의 실시는 의회의 권위를 저하시키며 의회의 일반국민에 대한 책임감을 감소시킨다고 하여 일부에서는 반대론도 나왔으나 대체로 국민투표는 의회에 대한 민중의 관리방법으로서 유효하며 일반국민의 정치교육을 위하여도 필요하며 대의정치의 모순과 미비점을 보충한다는 점에서 이 제도를 지지하는 사람들도 있다.   2) 직능대표제의 실시 : 직능대표제란 각 지역제로 의원을 선출하는 지역대표의 원리를 수정 내지는 부인하고 그 대신 사회에 있어서의 직업집단을 선출의 기반으로 삼는 제도이다. 이러한 직업대표의 원리는 자유주의의 계보에 속하는 것과 전체주의의 계보에 속하는 것으로 나눌 수가 있다.   전자로는 길드 사회주의의 그것을 들 수 있다. 길드 사회주의의 대표적 사상가로는 콜을 들 수가 있다. 콜에 의하면 참된 대표는 단일한 전권이 위임된 민주사회에서는 발견될 수 없으며 동격인 직능 대표회의 조직 속에서 발견될 것이라 하고 이것을 위하여 그는 사회의 주요 직능단체의 각 대표자로써 연합 평의회를 조직하여 이 조직으로 하여금 각 직능단체의 공통문제를 처리케 할 것을 제안했다.   후자, 즉 전체주의의 계보에 속하는 것으로는 이탈리아의 무솔리니의 조합국가의 경우를 들 수 있다. 무솔리니의 조합국가에서는 1928년의 직능대표법의 제정에 의해서 전국의 직업집단을 몇 개의 그룹으로 나누어 각 단체에서 뽑은 1000명의 후보자를 파시스트 대평의회가 심의하여 그 중 400명의 대표를 지명한다. 일반국민은 이 전체에대해서 가부의 투표만을 던질 수 있도록 되어 있다. 실제로 무솔리니의 조합국가의 경우와 같은 전체주의 체계에서만이 직업대표제가 의회제와 같은 기능으로 대체할 수 있는 것이다.     대통령 중심제 고전적 대통령제는 18세기 말에 미국에서 창안되었다. 55명의 미합중국 헌법의 아버지들은 연방정부를 건립하기 위하여 기초 위원회를 구성하고, 로크와 몽테스키외의 권력 분립론을 토대로 하여, 미국 대통령제의 기초를 구성하게 되었다. 건국시의 그들은 입법부와 행정부의 상호독립과 독립된 법안을 가진 대통령제 정부형태가 1787년 헌법회의에서 확정된 것을 대통령 중심제라고 말하게 되었다.   1. 대통령제의 성립요인 대통령 중심제의 정치형태는 18세기 말에 영국으로부터 독립된 미합중국에서 시작된 것이다. 대통령 중심제의 정치형태란 국가권역을 기능에 따라 입법,행정, 사법으로 분립하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 엄격한 권력분립이론에 입각하여 만든 제도인 것이다. 미국에서 대통령제를 만들게 된 원인은 다음과 같다.   첫째로 미국에서는 유럽에서 볼 수 있었던 봉건제도 하의 절대군주 세력이 미약했기 때문에 군주의 일원적 권력체제가 아닌 근대적 자유정신에 입각한 대표원리를 전개해 나갈 수 있었던 사회구조가 마련되어 있었다는 점이다. 이러한 근거 하에서 미국은 상하원이 대등한 입장에서 같은 인민의사를 대표하고 의회와는 다른 독립적 지위를 가지면서도 인민의사를 대표하는 대통령에게 행정권을 집중시킬 수 있었다.   둘째로 근대국가에 내재하는 시민계급과 무산계급과의 모순을 용이하게 해결하였던 점이다. 전술한 바와 같이 봉건적, 절대적 정치세력이 존재하지 않았기 때문에 미국은 영국에 비하여 근대국가의 형성도 용이하게 성취하였으며 시민계급과 무산계급과의 모순, 대립도 일찍 해소되었던 것이다. 물론 헌법 제정 당시만 해도 선거권에는 재산적 조건과 자격에 의한 엄격한 제한이 있었기 때문에 엄격한 의미에서 볼 때 의회를 통하여 무산계급의 의사와 이익을 보장할 수는 없었던 것이다.   이러한 시민사회의 모순을 해결하는 방도로써 유산계급을 대표하는 의회에서 독립한 행정주체의 존재를 인정하고 이로써 의회에 그들의 대표를 보내지 못한 사회세력의 입장을 보호할 필요성이 헌법제정회의의 태세를 지배하게 되었다. 이리하여 행정권은 헌법적, 제도적으로 독립이 보장되고 동시에 국민의 보통선거에 의하여 선출되는 대통령에게 귀속시키게 되었던 것이다.   2. 대통령 중심제의 특징 일반적으로 미합중국 대통령 중심제의 특징은 다음과 같은 네 가지 점에서 보여지고 있다.   1) 입법, 행정 및 사법의 삼권이 인적으로도 기구적으로도 완전히 독립된 동격의 기관으로 분리되어 있다는 점   원래 삼권분립의 정부체제는 프랑스혁명의 인권선언 제16조에 권력의 분립과 권리의 보장이 헌법제정에 있어서의 절대적인 요건이라고 명시된 이래로 서구 여러나라로부터 기타의 신생제국에 이르기까지 그 형태를 다소 달리하여 채택되고 있다. 그런데 미국에서는 그것이 전형적으로 채택되고 있는 셈이다. 그것은 권력의 분립과 상호간의 견제로써 어떠한 권력자도 전제자로 되는 것이 저지되므로 인민의 권리와 자유가 보장될 것이라는 몽테스키외의 이론에 의해 뒷받침되고 있다.   2) 미국에서는 내각제도가 존재하고 있지 않다는 점   대통령 밑에는 각부 장관이 있지만 그것은 소관 사무에 대해서 대통령의 명령을 받아 그를 보좌하는 장관에 불과하다. 뿐만 아니라 각부 장관은 오직 단독적으로 대통령을 보좌할 뿐이며 그 임면은 대통령의 자유이다. 내각의 각료는 오직 대통령에 대해서만 책임을 지며 의회에 대해서는 연대책임을 지지 않는다. 그리고 각료회의의 의견의 채택 여부도 대통령의 자유이다.   3) 대통령을 비롯하여 각부 장관 및 기타의 행정관이 동시에 의원으로 되는 일이 전적으로 금지되어 있다는 점   헌법 속에는 누구나 합중국의 관리로 된 자는 그 재직 중 상하 양원 어느 기관의 의원이 될 수 없다라고 규정되어 있다. 이것은 권력분립제도의 원리로부터 그렇게 규정된 것이다. 즉 입법부와 행정부가 서로 다른 부를 제압하는 일을 방지하기 위해 그렇게 규정된 것이다. 미국에서는 대통령과 각부 장관은 의회에 대한 출석 발언권이 없으며 의원은 정부에 대해서 질문권을 갖지 못한다. 단지 대통령은 의회에서 교서를 낭독할 수 있을 뿐이다.   또한 법안의 제출권은 오직 의원만의 권한이며 정부로서는 제출은 물론 그 토의에도 참가할 수 없다. 다만 대통령이 직접 법안을 제출할 수는 없지만 이것을 교서의 형식으로써 의회에다 권고하든가 여당 의원들에게 이것을 제출시킬 수 있을 뿐이다.   4) 오늘날 권력의 분립은 권력의 협동에로 그 자리를 양보하게 됨으로써 대통령 지도력의 확대(대통령의 우월성)에로 기울어지는 경향이 인정되고 있다.   미국의 정부체제는 삼권분립제에 입각하고 있으면서도 민선의 대통령이 행정의 최고 책임자로서 직접 각부문에 걸쳐서 적극적, 능동적인 행정을 할 수 있다는 데 그 뚜렷한 특징이 있다. 미국의 대통령직은 세계정책을 담당하는만큼 그의 외교성의 지위와 책임은 참으로 무겁고 높다.   미국의 대통령이 갖는 지위와 직능은 대체로 다음과 같다.   (1) 대통령으로서의 국민의 최고 대표자(실제로 국가의 원수이자 대외적으로   국가를 대표하는 존재)   (2) 입법권에 대한 거부권과 서명, 공포   (3) 자당의 수뇌(특히 대통령 입후보자로서 그 지위를 획득)   (4) 행정의 최고 책임자(대통령의 내각 조직)   (5) 군의 최고 사령관   (6) 사법부에 대한 임명권   (7) 외교상의 책임과 조약체결   이상과 같이 미국의 대통령은 국가의 원수이자 동시에 행정의 최고 책임자일 뿐만 아니라, 또한 입법부와 사법부에 대해서도 특별한 권한을 가지고 있다. 또한 군의 최고 사령관으로서는 비상사태에 있어서의 군의 출동과 발포명령을 할 수 있는 지위에 있다. 따라서 그는 평시와 전시를 불문하고 내정 전반과 외교 및 군사에 걸친 정책 실시의 책임자이다.   3. 미국의 입법부, 행정부, 사법부 미국은 엄격한 삼권분립제를 취하면서도 의회와 행정부 간의 견제와 균형을 확보하기 위하여 다음과 같은 권한을 인정하고 있다.   (1) 대통령의 의회에 대한 억제권   1) 의회소집 및 개회시기 결정 : 미국의 의회는 자율적으로 일정한 시기에 개회, 휴회, 속개, 폐회 등을 하고 있으나, 대통령은 통상 회기 외에 임시로 필요한 경우에는 의회의 양원 또는 일원을 소집할 권한 (헌법 제2조 3항)이 있고 실제에 있어서 대통령이 고급공무원을 임명 또는 조약의 승인을 얻기 위하여 상원을 소집한 예가 많다. 그리고 양원 사이에 개회의 시기에 대하여 의견이 불일치할 경우에는 그 개회를 대통령이 명할 수 있다(헌법 제2조 3항)고 되어 있으나 이것은 아직까지 행사된 예가 없었다.   2) 교서 송부권 : 교서라 함은 대통령이 의회에 대하여 국내외 상황과 행정부의 태도를 설명하는 문서를 말한다. 이것은 매년 의회의 개회 초에 제출하는 것이 관례로 되어 있고 구두로 하였으나 토마스 제퍼슨 (1743-1826, 제3대 대통령) 및 우드로우 윌슨 (1856-1924, 제28대 대통령시대부터는 문서, 구두 등을 병용하기로 되었다.   3) 거부권 : 거부권이라 함은 양원에서 심의, 가결한 법률안에 대하여 대통령이 이에 동의할 수 없는 경우에 동법률안에 대하여 반대이유를 붙여서 이를 발의한 의회에 환부할 수 있 권리를 말한다. 이 거부권의 행사로써 환부되는 법률안은 양원 각기 3분의 2의 다수로써 가결되어야 하며 그것이 불가능할 때는 동법률안은 자연 소멸되는 것이다. 지금까지 대통령의 거부로써 환부된 안건이 사실상 3분의 2의 다수로써 가결된 예는 비교적 희소하여 1789년 트루만(제33대 대통령)에이르기까지 158년 간에 1,687회에 달하는 거부(정규적 거부, 보류적 거부)가 있었으나 이 중에서 3분의 2의 다수로써 재가결된 예는 약 60건에 불과하다.   그런데 여기서 우리가 한 가지 유의해야 할 점은 이 대통령의 거부권 행사가 단지 어떠한 입법요강을 작성하기 위한 것이 아니라 그에 수반되는 유효한 조치를 확보하기 위한 일체의 실력과 권능을 포함하고 있다는 점이다. 다시 말하면 대통령은 자기가 거부한 법률안이 재가결 될 것을 예상하면서도 자기의 의사를 직접 국민에게 호소하는 동시에 대통령의 리더십을 보여주기 위한 것이다.   (2) 의회의 행정부에 대한 억제권   1) 헌법개정권 : 대통령의 대 의원권한은 헌법상으로 규정되어 있다 할지라도 그것은 헌법개정으로 좌우할 수 있다. 특히 헌법개정의 발의는 미국 의회의 권한에 속하고 있기 때문에 대통령의 권한을 견제하고 있다.   2) 탄핵소추권 : 하원은 대통령과 기타의 권리에 대해서 탄핵의 결의를 할 수 있으며 상원은 이러한 재판권을 가지고 피탄핵자를 파면시킬 수가 있다 (헌법 제1조 2의 53의 6과 7, 제2조 4항). 실제로 탄핵권은 대통령의 억제수단으로서는 그 실효성이 희박한 것이라 하겠다.   3) 행정조직에 대한 입법권 : 의회는 행정 각 부처의 조직에 관한 입법권을 통해서 행정 각 부처를 견제할 수 있다.   4) 조약 및 공무원 임명에 관한 승인권 (동의권) : 대통령이 체결하는 조약은 상원의 3분의 2의 다수의 승인을 필요로 한다(헌법 제2조 2의 1). 또한 고관의 임명에 대해서도 상원의 승인을 필요로 하고 있다(헌법 제2조 2,3항). 이 두 가지 점에 있어서 미국의 상원은 하원보다 우위이다. 이 두 개의 승인권은 의회가 행정부를 억제하는 데 있어서 유력한 수단이 되고 있다.   5) 예산결의권 : 예산안의 심의와 표결에 있어서 행정 각 부처를 견제할 수가 있다 (헌법 제1조의 1,8의 1,2). 필히 하원은 예산결의권을 가지고 있으며, 제정문제 처리에는 상원보다도 강한 발언권을 가지고 있다. 그러므로 의회는 행정부의 행동을 견제하는 가장 유력한 방법으로서 행정부가 매년 사용하는 경비를 가감하게 된다.   (3) 사법부의 우위성 미국에서는 사법부의 우위성이 견지되고 있다. 미국에서의 재판소는 어떤 법률이 헌법에 위반하는가의 여부에 대해서 실질적인 심사권을 가지고 있다. 재판소는 구체적 사건에 관하여 법률의 헌법 위반을 이유로 하여 그 적용을 거부할 수가 있다. 즉 헌법의 해석에 관해서는 재판소는 의회보다 우선되는 최고 해석권을 가진다. 이것은 입법의 사법적 심사 또는 사법권의 우위라고 불리우고 있는 것으로 미국의 정치제도의 뚜렷한 특징의 하나이다.   III. 결론 의원 내각제와 대통령 중심제와의 차이   (1) 내각의 지위문제 의원 내각제에 있어서의 국가의 중요한 정무는 국무총리를 수반으로 하는 내각에서 결정된다. 원수는 각의에는 출석하지 않는다. 내각은 정책의 최종 결정자이다. 이것에 대하여 대통령제에 있어서는 의원 내각제와 같은 의미의 내각은 존재하지 않는다. 내각은 대통령의 조언자의 일단이므로 그 결의는 법률상 대통령을 조금도 구속하지 않는다.   (2) 의회에 대한 책임문제 의원 내각제에서의 내각은 연대적으로 의회에 대해서 책임을 진다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 각 각료는 그 정치적 행위에 대해서 대통령에게 단독 책임을 지지만 의회에 대해서는 전혀 책임을 지지 않는다.   (3) 의회의 신임문제 의원내각제에 있어서의 국무총리의 임명권은 법률상 원수가 가지고 있지만 실제로의 의회(하원)의 신임의 유무에 의해서 행사된다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 각료는 대통령의 신임의 유무에 의해서 결정되며 의회의 신임에 좌우되지 않는다. 대통령이 그 각료를 선택하는 것은 완전히 자유로우며 반드시 다수당의 신임을 갖고 있는 자를 선임할 의무는 없다.   (4) 의회출석에 대한 의무의 문제 의원 내각제에 있어서의 각료는 의회에 대해서 정치적 책임을 지는 대신에 의회에 출석하여 발언할 수가 없다. 이것에 대해서 대통령 중심제에 있어서는 대통령의 각료는 의회에 출석할 의무는 없다. 대통령은 의회에 대하여 교서를 보내어 그 의사와 소망을 피력하는데 그칠 뿐 조금도 의회를 구속할 수 있는 힘을 갖지 못한다.   (5) 하원에 대한 해산권의 문제 의원 내각제에 있어서는 의회의 의사가 민의에 어긋나는 것으로 확인되었을 경우에는 내각은 하원을 해산시킬 수가 있다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 대통령은 그러한 해산권을 갖지 못한다.   (6) 각료의 의석 유무에 관한 문제 의원 내각제에 있어서의 각료는 원칙적으로 양원의 어느 한쪽에 속하는 의원이다. 이에 대해서 대통령 중심제에 있어서의 대통령과 각료는 의회의 의원이 아니다.       <참고문헌>   [정치학개론] 김명기, 김운태 공저, 한국방송대출판부, 서울, 1994 [정치학개론] 김영국, 박영사, 서울, 1994 [정치학개론] 이극렬, 법문사, 서울, 1993 [정치학개론] 이정식, 대왕사, 서울, 1993 [정치학강의] 노동일, 법문사, 서울, 1991 [정치학방법론] 백상건, 박영사, 서울, 1990